1999年3月9日在第九届全国人民代表大会第二次会议上
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任 顾昂然
根据全国人大常委会的决定，我向大会作关于《中华人民共和国合同法（草案）》的说明。
合同法是民法的重要组成部分，是市场经济的基本法律，与公司、企业的生产经营和人民群众的生活密切相关。党的十一届三中全会以来，我国先后制定了经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法三部合同法。这三部合同法对保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进国内经济、技术和对外经济贸易的发展，保障社会主义建设事业的顺利进行，发挥了重要作用。但是，随着改革开放的不断深入和扩大，经济、社会的不断发展，这三部合同法的调整范围和有些规定不能完全适应了，需要根据发展社会主义市场经济的要求，制定统一的合同法。
制定合同法的指导思想是，以邓小平理论为指导，坚持从中国实际出发，并借鉴国外的有益经验，制定一部统一的、较为完备的合同法，以保障社会主义市场经济健康发展。注意保持法律的连续性和稳定性，以经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法为基础，总结实践经验，加以补充完善。注重可操作性，把近十年来行之有效的有关合同的行政法规和司法解释的规定，尽量吸收进来，对需要增加的，尽可能作出具体规定。
根据全国人大常委会的立法规划，法制工作委员会组织法律专家和实际工作部门于1997年5月起草了合同法征求意见稿。根据各方面意见进行修改后，于1998年8月将合同法草案提请九届全国人大常委会第四次会议审议。根据全国人大常委会的决定，将合同法草案全文公布，广泛征求意见，共收到中央有关部门、地方、企业事业单位和人民来信对合同法草案的意见160多份。李鹏委员长针对审议中提出的主要问题，亲自进行多次调查研究。全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开了有关部门、企业事业单位和法律专家的座谈会，征求意见。根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对合同法草案又作了较多的修改、补充。合同法草案经九届全国人大常委会第四次、第五次、第六次、第七次会议审议，决定提请九届全国人大第二次会议审议。现将《中华人民共和国合同法（草案）》的几个主要问题说明如下：
一、关于调整范围
合同法草案规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。这是根据民法通则的规定作出的。第一，合同法调整的是平等主体之间的民事关系。政府依法维护经济秩序的管理活动，属于行政管理关系，不是民事关系，适用有关行政管理的法律，不适用合同法；法人、其他组织内部的管理关系，适用有关公司、企业的法律，也不适用合同法。第二，合同法主要调整法人、其他组织之间的经济贸易合同关系，同时还包括自然人之间的买卖、租赁、借贷、赠与等合同关系。有关婚姻、收养、监护等身份关系，不适用合同法。合同法草案规定的调整范围与三部合同法相比，作了适当扩大。
二、关于基本原则
合同法草案对合同法基本原则的规定是：第一，平等、自愿。合同当事人的法律地位平等，依法享有自愿订立合同的权利，一方不得将自己的意志强加给另一方，任何单位和个人不得非法干预。第二，公平、诚实信用。当事人应当遵循公平的原则确定双方的权利和义务，在行使权利、履行义务时，应当遵循诚实信用的原则。第三，守法。当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。
自愿原则体现了民事活动的基本特征，是民事法律关系区别于行政法律关系、刑事法律关系特有的原则，也是发展社会主义市场经济的客观要求。当事人有权按照自己的意愿订立合同，但是，应当依法行使这项权利，包括订立合同的内容和程序都应当遵守法律、行政法规。违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。国家根据需要下达指令性任务或者国家订货任务的，有关法人、其他组织之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。
三、关于合同的订立
合同的订立是十分重要的，它是合同履行的前提。当事人的权利义务要通过合同的订立予以确定，订立合同时考虑得周到，有利于维护当事人的合法权益，在履行中可以减少纠纷，发生了纠纷也便于及时解决。
关于合同的订立，合同法草案的主要规定是：第一，当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力，也就是说应当具有相应的主体资格。第二，订立合同的形式，要考虑现实情况和需要，同时要引导当事人采用书面形式，使订立的合同规范化，以免口说无凭，发生纠纷难于解决。合同法草案规定，当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。第三，合同一般包括什么内容，合同法草案作了规定。鉴于合同的示范文本对提示当事人更好地明确各自的权利义务有积极作用，因此合同法草案还规定，当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。第四，要约、承诺是合同订立的基本规则，合同法草案对此作了规定。合同法草案还规定，当事人在订立合同过程中假借订立合同，恶意进行磋商，故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况，以及有其他违背诚实信用原则的行为，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。
四、关于合同的履行
履行合同才能实现订立合同的目的，它关系到当事人的利益，对商品的流转、经济的发展，有着重要的意义。合同法草案强调全面履行的原则，当事人应当按照合同的约定全面履行自己的义务，不得擅自变更或者终止履行。同时规定，当事人在履行合同时，应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
为了保护当事人的合法权益，维护社会经济秩序，防范合同欺诈，防止有的企业利用合并、分立来逃避债务，合同法草案作了以下规定：第一，合同生效后，当事人不得因姓名、名称的变更或者法定代表人、负责人、承办人的变动而不履行合同义务。第二，当事人订立合同后合并的，由合并后的法人或者其他组织行使合同权利，履行合同义务。当事人订立合同后分立的，除债权人和债务人另有约定的以外，由分立的法人或者其他组织对合同的权利和义务享有连带债权，承担连带债务。第三，应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有经营状况严重恶化；转移财产、抽逃资金，以逃避债务；丧失商业信誉等情形之一的，可以中止履行合同。为了防止当事人滥用这项权利，合同法草案对中止履行合同的条件和程序都作了严格的规定。同时还规定，当事人如果没有确切证据就中止履行的，应当承担违约责任。第四，因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权。第五，因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。
五、关于违约责任
为了促使当事人履行合同，维护市场交易秩序，补偿因违约给对方造成的损失，保护当事人的合法权益，合同法草案进一步完善了违约责任的规定，这是保证当事人履行合同义务的重要制度。合同法草案对违约责任，主要作了以下规定：第一，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第二，当事人可以约定违约金，一方当事人违约时，应当支付违约金。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。第三，为了切实保护受损害方的利益，合同法草案规定，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。第四，当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金，作为债权的担保。第五，增加规定了预期违约制度。合同法草案规定，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前，要求其承担违约责任。合同法草案还对解决纠纷的各种途径，作了规定。
当事人的违约行为，如果同时构成了违法或者犯罪，那么不仅要承担民事责任，而且要依法追究其行政责任或者刑事责任。
六、关于合同法分则
合同法草案的分则对现行三部合同法规定的购销、供用电、借款、租赁、承揽、建设工程、运输、仓储保管、技术等合同，都予以保留，并进一步作了补充规定。同时，根据经济贸易和审判实践中出现的新情况，合同法草案增加规定了融资租赁、赠与、委托、行纪、居间等合同。以上合同都是企业事业单位和公民在生产经营和生活中普遍发生的，分则的规定为当事人订立、履行合同提供了具体规范，也为人民法院、仲裁机构审理或者仲裁案件，提供了依据。一些成文法国家在民法中，一般也规定十几类合同。
现实生活中的合同多种多样，今后还会出现一些新类型的合同，现在不可能都在分则中作出规定。有些本法没有规定的合同待成熟后，可以在合同法分则中增加规定。没有明文规定的合同如何适用法律，合同法草案规定，本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并且可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。另外，海商法、保险法、担保法、著作权法等有些法律，对海上运输、保险、保证、著作权许可使用等合同的特殊性问题作了规定，对此合同法草案规定，其他法律对合同另有规定的，依照其规定。
合同法通过后，自施行之日起，现行的经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法同时废止。对过去根据经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法制定的行政法规、地方性法规、规章有关合同的规定，要进行清理。凡是与合同法规定不符合的，要加以修改，有些要废除。因此，自合同法通过后到开始实施，需要有一个过渡期，以便做好衔接工作。同时，为了更好地实施合同法，还需要有一段宣传、普及合同法的时间。因此，合同法草案规定，本法自1999年10月1日起施行。
《中华人民共和国合同法（草案）》和以上说明是否妥当，请大会审议。
